附件作为《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）明确规定的公文要素之一，并不是一定要出现在所有的公文中，而是要视公文的具体内容而定。随着时代的发展，党政机关、企事业单位、人民团体等公文使用主体所面临的工作任务日趋复杂，越来越多的公文会使用到附件这一要素。

《条例》指出，附件是“公文正文的说明、补充或者参考资料”，这个规定是比较笼统的。《GB/T9704-2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》（以下简称《格式指南》）中的相关表述比较具体，指出附件是“附属于公文正文的其他文字、图表、图形等材料，对公文正文起说明、解释、补充、证实、参考作用”。“附件主要包括与公文正文内容相关的文字材料、数据、名单、图表、图形等……”另外，还特别提醒“批转转发印发类公文，被批转、转发、印发的内容不按附件处理”等等。这些规定或说明让我们对公文附件的认定工作有了一个基本遵循，但现实工作日趋丰富和复杂，不少文秘工作者对附件的处理存在一些模糊认识，导致行文中出现不规范现象。面对新情况、新问题，有必要对附件的认定与处理树立起正确的认识。

一、关于被印发、转发、批转的材料

●认定与处理：不作为附件，材料具体内容需在公文主体后、版记前列出。

主要存在于文件类通知中。笔者在2021年第4期《应用写作》发表的《新〈条例〉对通知的界定兼论通知的分类》一文中，把通知分为指示性通知、事务性通知和文件类通知三类，其中文件类通知又包括公布性通知、转发性通知和批转性通知三种。《格式指南》中提及的批转转发印发类公文即笔者专文所言的文件类通知。这类通知有其显著特点：一是在标题中的事由部分，在印发、转发或批转这些动词后、本公文的具体文种前，会出现一份或多份材料的名称；二是在正文中简洁明快、直言不曲地再次指出所印发、转发或批转文件的具体名称。此时，正文中提及的被印发、转发、批转的材料虽然也必须在正文最后一个要素结束后另页编排，但不以附件的形式出现，不标注“附件”字样。

在《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革 着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2021〕25号）一文中，《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》不是附件，而是与正文紧密联系的一部分，从结构形式上来讲，此种公文又被许多学者称为复体公文。《国务院办公厅转发国家卫生健康委、人力资源社会保障部、财政部关于改善一线医务人员工作条件 切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》（国办发〔2020〕4号）正文中提及的《关于改善一线医务人员工作条件 切实关心医务人员身心健康的若干措施》也不是附件；同样，也不能把《铜陵市人民政府办公室关于批转铜陵市高层次创新创业人才股权和分红激励试点实施意见的通知》（铜政办〔2015〕11号）正文中提及的《铜陵市高层次创新创业人才股权和分红激励试点实施意见》作为附件。

还有一种情况，即在印发、转发、批转多份材料的文件类通知时，为简明起见，通知的标题还常常采用泛化的名称。此时，这些被印发、转发、批转的材料并不受公文标题事由部分表达方式的影响，不能把在正文中出现名称的各份材料作为附件处理。如《卫生健康委 中医药局关于印发互联网诊疗管理办法（试行）等3个文件的通知》（国卫医发〔2018〕25号）一文，正文中具体提到的《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》《远程医疗服务管理规范（试行）》这三个文件都不能作为附件。

需要指出的是，被印发、转发、批转的材料是丰富的，并不仅仅限于传统意义上的成行编排的文字稿本，还包括表格、图形等其他文本形式。但是，大多数文秘工作者办文时，将这些表格、图形等列为公文的附件，这是不正确的。如在《上海市财政局关于印发〈上海市市级机关差旅住宿费标准明细表〉的通知》（沪财行〔2016〕19号）中，便将《上海市市级机关差旅住宿费标准明细表》作为附件来处理，而《教育部 住房和城乡建设部关于印发〈幼儿园标准设计样图〉的通知》（教发函〔2019〕1号）一文，也将《幼儿园标准设计样图》作为附件。在这方面，国务院办公厅做出了表率，比如《国务院办公厅关于印发〈国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见〉任务分解表的通知》（国办函〔2014〕121号）中，就没有把《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见任务分解表》作为附件。

综上所述，判断文件类通知中被印发、转发、批转的材料可否作为附件可分两步走：首先由标题事由确定公文类别是否属于印发、批转、转发类公文，如果是，再对公文正文中的直接受动材料的附件身份做出否定性评价。如果不是，则需按相关要求处理。

二、关于处在制定、完善或审核阶段的材料

●认定与处理：视为附件，材料具体内容需在公文主体后、版记前列出。

为了应对新出现的问题，有些单位或有针对性地制定新文件，或对原有的文件进行修订使之更能满足时代的需求。文件的制定或修订一般有两种方法：一是自下而上，即针对新情况新问题的解决，深入基层开展广泛的调查研究，听取民意，最后由领导集体进行归类整合，形成成熟的文件；二是自上而下，先由领导集体进行顶层设计，提出开展某项工作较为成熟的设想，形成征求意见文本，由基层机关或职工在此基础上提出修改意见，最终形成正式的文件。在具体工作中，这两种方法都常被采用，有时还会被综合使用。待正式文本形成以后，最后或报上级机关批准，或直接发布予以施行。但是，处在讨论、磋商、审核阶段的文件，无论在公文中以怎样的形式出现，都必须将之作为附件处理，即以下行文或平行文为载体将尚无定论的材料发给下级机关或平行机关征求意见也好，以上行文的形式将已成定稿的材料向上级机关做汇报、请求指示也罢，该份材料必须作为该公文的附件。如《国家互联网信息办公室关于〈网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》（2021年7月10日）中的《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》就是该份通知的附件；再如《江阴市自然资源和规划局关于举行制定〈江阴市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）〉等文件听证会的公告》（2021年7月20日）中提及的《江阴市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《江阴市农村集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理办法（试行）》《江阴市集体经营性建设用地入市净收益管理办法（试行）》等3个文件都是该份公文的附件。《青浦区商务委关于制定出台〈青浦区促进总部经济发展的实施办法〉的请示》（青商发〔2021〕8号）中的《青浦区促进总部经济发展的实施办法》也是附件。

此类附件材料常出现在通知、通告、请示、报告、意见、议案等公文文种中，公文标题的事由部分中常有“征求”“听取”“论证”“制定”“修订”等动词，在标题或正文中也会有对具体材料名称的表述。作为附件的材料必须按照《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）的规定编排，主要规则有：1.在公文主体最后一个要素后另面编排，版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。标题居中编排在版心第三行。2.如不能与正文一起装订，则应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。3.格式要求同正文。（注：下文中论及作为附件的材料，同此编排规则。）